SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 1. Oktober 2026(1)
Rechtssache C‑697/25 [Appenzell](i)
WT
gegen
MR,
YF,
EZ
(Vorabentscheidungsersuchen des Obersten Gerichtshofs, Österreich)
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen – Gerichtliche Zuständigkeit, Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen – Lugano‑II-Übereinkommen – Zwangsvollstreckungsverfahren zur Beitreibung einer nicht beglichenen Forderung – Für die Zwangsbeitreibung zuständige Verwaltungsbehörde – Begriff ‚Entscheidung‘ – Begriff ‚Gericht‘ “
1. In der Schweiz liegt die Zuständigkeit für die Zwangsvollstreckung von Schulden, die auf eine Geldzahlung gerichtet ist, bei einer Verwaltungsbehörde, dem Betreibungs- und Konkursamt(2).
2. Diese Zuständigkeit wird auf Antrag des Gläubigers im Rahmen eines Verfahrens ausgeübt, das zu einem Zahlungsbefehl(3) führt, der ohne Prüfung in der Sache erlassen wird. Erhebt der Schuldner innerhalb der gesetzten Frist keinen Rechtsvorschlag, so kann mit diesem Zahlungsbefehl zur eigentlichen Zwangsvollstreckungsphase übergegangen werden.
3. Vor dem Obersten Gerichtshof (Österreich) ist ein Rechtsstreit wegen eines in der Schweiz erlassenen Zahlungsbefehls anhängig, der in Österreich zur Anerkennung und Vollstreckung vorgelegt wurde. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Frage, ob dieser Zahlungsbefehl als „Entscheidung, die von einem Gericht erlassen worden ist“ im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens(4) angesehen werden kann.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Lugano‑II-Übereinkommen
4. Art. 1 Abs. 1 sieht vor:
„Dieses Übereinkommen ist in Zivil- und Handelssachen anzuwenden, ohne dass es auf die Art der Gerichtsbarkeit ankommt. …“
5. In Art. 32, mit dem Titel III („Anerkennung und Vollstreckung“) beginnt, heißt es:
„Unter ‚Entscheidung‘ im Sinne dieses Übereinkommens ist jede Entscheidung zu verstehen, die von einem Gericht eines durch dieses Übereinkommen gebundenen Staates erlassen worden ist, ohne Rücksicht auf ihre Bezeichnung wie Urteil, Beschluss, Zahlungsbefehl oder Vollstreckungsbescheid, einschließlich des Kostenfestsetzungsbeschlusses eines Gerichtsbediensteten.“
6. Art. 62 legt fest:
„Im Sinne dieses Übereinkommens umfasst die Bezeichnung ‚Gericht‘ jede Behörde, die von einem durch dieses Übereinkommen gebundenen Staat als für die in den Anwendungsbereich dieses Übereinkommens fallenden Rechtsgebiete zuständig bezeichnet worden ist.“
7. Der Inhalt des Übereinkommens wird in dem Erläuternden Bericht von Professor Fausto Pocar(5) dargestellt.
B. Schweizer Recht. Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs(6)
8. Art. 38 bestimmt:
„1Auf dem Wege der Schuldbetreibung werden die Zwangsvollstreckungen durchgeführt, welche auf eine Geldzahlung … gerichtet sind.
2Die Schuldbetreibung beginnt mit der Zustellung des Zahlungsbefehles und wird entweder auf dem Wege der Pfändung oder der Pfandverwertung oder des Konkurses fortgesetzt.
…“
9. Art. 67 Abs. 1 legt fest:
„Das Betreibungsbegehren ist schriftlich oder mündlich an das Betreibungsamt zu richten. Dabei sind anzugeben:
1. der Name und Wohnort des Gläubigers …;
2. der Name und Wohnort des Schuldners …;
3. die Forderungssumme … in gesetzlicher Schweizerwährung; bei verzinslichen Forderungen der Zinsfuß und der Tag, seit welchem der Zins gefordert wird;
4. die Forderungsurkunde und deren Datum; in Ermangelung einer solchen der Grund der Forderung.“
10. Art. 69 sieht vor:
„1. Nach Empfang des Betreibungsbegehrens erlässt das Betreibungsamt den Zahlungsbefehl.
2. Der Zahlungsbefehl enthält:
1. die Angaben des Betreibungsbegehrens;
2. die Aufforderung, binnen 20 Tagen den Gläubiger für die Forderung samt Betreibungskosten zu befriedigen …;
3. die Mitteilung, dass der Schuldner, welcher die Forderung oder einen Teil derselben oder das Recht, sie auf dem Betreibungswege geltend zu machen, bestreiten will, innerhalb zehn Tagen nach Zustellung des Zahlungsbefehls dem Betreibungsamte dies zu erklären (Rechtsvorschlag zu erheben) hat;
4. die Androhung, dass, wenn der Schuldner weder dem Zahlungsbefehl nachkommt, noch Rechtsvorschlag erhebt, die Betreibung ihren Fortgang nehmen werde.“
11. In Art. 71 Abs. 1 heißt es:
„Der Zahlungsbefehl wird dem Schuldner nach Eingang des Betreibungsbegehrens zugestellt.“
12. Art. 74 Abs. 1 bestimmt:
„Will der Betriebene Rechtsvorschlag erheben, so hat er dies sofort dem Überbringer des Zahlungsbefehls oder innert zehn Tagen nach der Zustellung dem Betreibungsamt mündlich oder schriftlich zu erklären.“
13. Art. 78 Abs. 1 sieht vor, dass „[d]er Rechtsvorschlag … die Einstellung der Betreibung [bewirkt]“.
14. Art. 79 lautet:
„Ein Gläubiger, gegen dessen Betreibung Rechtsvorschlag erhoben worden ist, hat seinen Anspruch im Zivilprozess oder im Verwaltungsverfahren geltend zu machen. Er kann die Fortsetzung der Betreibung nur aufgrund eines vollstreckbaren Entscheids erwirken, der den Rechtsvorschlag ausdrücklich beseitigt.“
15. Art. 88 Abs. 1 legt fest:
„Ist die Betreibung nicht durch Rechtsvorschlag oder durch gerichtlichen Entscheid eingestellt worden, so kann der Gläubiger frühestens 20 Tage nach der Zustellung des Zahlungsbefehls das Fortsetzungsbegehren stellen. …“
II. Sachverhalt, Rechtsstreit und Vorlagefrage
16. Am 4. September 2024 erließ das Betreibungs- und Konkursamt von Appenzell (Schweiz) zugunsten der betreibenden Rechtsanwälte einen Zahlungsbefehl, mit der die Schuldnerin aufgefordert wurde, innerhalb von 20 Tagen nicht gezahlte Honorare (zuzüglich der Vollstreckungskosten) zu zahlen.
17. Die Schuldnerin erhob keinen Rechtsvorschlag innerhalb der in Art. 74 SchKG festgelegten Frist.
18. Die Gläubiger legten den Zahlungsbefehl bei den österreichischen Gerichten zur Anerkennung und Vollstreckung vor.
19. Das erstinstanzliche Gericht erklärte den Zahlungsbefehl für vollstreckbar und bewilligte den Gläubigern auf der Grundlage des Zahlungsbefehls die Forderungs- und Rechteexekution.
20. Das Rekursgericht gab dem Rekurs gegen die erstinstanzliche Entscheidung nicht Folge. Der Zahlungsbefehl sei eine „gerichtliche Entscheidung“ im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens.
21. Gegen den Rekursbeschluss wurde Revisionsrekurs an den Obersten Gerichtshof erhoben, der dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorlegt:
Ist ein – nicht auf der Grundlage eines vom Gläubiger zuvor erlangten vollstreckbaren Exekutionstitels, sondern im Rahmen einer „titellosen Betreibung“ erlassener – Zahlungsbefehl eines schweizerischen Betreibungs- und Konkursamts nach Art. 69 SchKG als Entscheidung eines Gerichts im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens anzusehen?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
22. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 4. November 2025 beim Gerichtshof eingegangen.
23. Die Gläubiger, die Schuldnerin, die Schweizer Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
24. Der Gerichtshof hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für notwendig erachtet.
IV. Würdigung
A. Begriff „Gericht“ im Lugano‑II-Übereinkommen
25. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob ein im Rahmen einer „titellosen Betreibung“ erlassener Zahlungsbefehl, gegen den kein Rechtsvorschlag erhoben wurde, als „Entscheidung“ im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens angesehen werden kann(7).
26. Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens legt fest, was zwecks Anwendung der Bestimmungen aus Titel III unter „Entscheidung“ anzusehen ist. Nach seinem Wortlaut ist unter „Entscheidung“ „jede Entscheidung zu verstehen, die von einem Gericht eines durch dieses Übereinkommen gebundenen Staates erlassen worden ist, ohne Rücksicht auf ihre Bezeichnung …“ (Hervorhebung nur hier).
27. Diese Definition findet sich im Wesentlichen in allen Rechtsinstrumenten der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen, die die grenzüberschreitende Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen regeln(8). Der Unterschied zwischen den Instrumenten liegt in dem Begriff Gericht, der ein ausdrückliches Merkmal der Definition des Begriffs „[gerichtliche] Entscheidung“ darstellt(9).
28. Die Begriffe „Entscheidung“ und „Gericht“ sind so eng miteinander verknüpft, dass sich die Abgrenzung des einen unmittelbar auf den anderen auswirkt. Selbst wenn abstrakt eine Analyse der Entscheidungen als solche, unabhängig von ihrer (gerichtlichen oder außergerichtlichen) Herkunft, vorgenommen werden könnte, ist dies bei der Auslegung von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens nicht der Fall.
29. Bei der Definition des Begriffs „Gericht“ im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen (und damit auch des Begriffs „gerichtliche Entscheidung“) lassen sich drei Ansätze bzw. Regelungstechniken unterscheiden, je nachdem, in welchem Umfang das jeweilige Rechtsinstrument eine „Entgerichtlichung“(10) zulässt.
30. Der erste Ansatz, der in der Verordnung (EU) Nr. 1215/2012(11) sowie im Lugano‑I-Übereinkommen verfolgt wird, beruht auf einem (impliziten) institutionellen Verständnis des Begriffs „Gericht“(12), ergänzt durch eine (ausdrückliche) Klausel, die es ermöglicht, diesen Status auf eine begrenzte und im Voraus festgelegte Anzahl von Behörden auszudehnen, die keine „Gerichte“ sind.
31. Im Rahmen der Auslegung der Bestimmungen, die diesem ersten Ansatz entsprechen, hatte der Gerichtshof zu klären, ob eine Entscheidung, die nicht von einem „Gericht im institutionellen Sinne“, sondern von in der Öffnungsklausel der Brüssel‑Ia-Verordnung nicht genannten außergerichtlichen Stellen erlassen worden war, als „Entscheidung“ eingestuft werden konnte(13).
32. Der Gerichtshof hat insoweit klargestellt:
– „[D]er Begriff ‚Gericht‘ im Sinne der [Brüssel‑Ia-Verordnung muss] so ausgelegt werden, dass die Notwendigkeit berücksichtigt wird, es den nationalen Gerichten der Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die von den Gerichten anderer Mitgliedstaaten erlassenen Entscheidungen zu identifizieren und mit der von der Verordnung geforderten Zügigkeit zu vollstrecken[(14)].“
– „[D]ie betreffende Entscheidung [muss] von einem Rechtsprechungsorgan eines Vertragsstaats erlassen worden sein, das kraft seines Auftrags selbst über zwischen den Parteien bestehende Streitpunkte entscheidet[(15)].“
– „Die Wahrung des … Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens in die ordnungsgemäße Rechtspflege in den Mitgliedstaaten … setzt nämlich insbesondere voraus, dass die Entscheidungen, um deren Vollstreckung in einem anderen Mitgliedstaat ersucht wird, in einem gerichtlichen Verfahren ergangen sind, das die Gewähr für Unabhängigkeit und Unparteilichkeit bietet und in dem der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens gewahrt wird[(16)].“
33. Der zweite Ansatz erkennt die Möglichkeit an, dass „Verwaltungsbehörden“(17) oder „Angehörige von Rechtsberufen“(18) als „Gericht“ eingestuft werden können, sofern sie
– „gerichtliche Funktionen ausüben oder in Ausübung einer Befugnisübertragung durch ein Gericht oder unter der Aufsicht eines Gerichts handeln“(19) und
– bestimmte Mindeststandards erfüllen, und zwar sowohl in Bezug auf die Behörden selbst (Gewährleistung der Unparteilichkeit und des Rechts der Parteien auf rechtliches Gehör) als auch in Bezug auf ihre Entscheidungen (die einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen und vergleichbare Rechtskraft und Rechtswirkung wie eine Entscheidung eines Gerichts in der gleichen Sache haben müssen).
34. Der dritte Ansatz, der in Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens(20) verwendet wird, enthält eine noch weiter gefasste Definition des Begriffs „Gericht“, die allgemein „jede Behörde [umfasst], die von einem durch dieses Übereinkommen gebundenen Staat als für die in den Anwendungsbereich dieses Übereinkommens fallenden Rechtsgebiete zuständig bezeichnet worden ist“. Es wird nicht (oder zumindest nicht ausdrücklich) verlangt, dass diese Behörden „gerichtliche Funktionen“ ausüben oder bei ihren Entscheidungen Mindeststandards erfüllen.
35. Aus diesem Blickwinkel betrachtet, zielt die Vorabentscheidungsfrage darauf ab, zu klären, ob es angesichts der „weiten“ und „offenen“ Definition des Begriffs „Gericht“ im Lugano‑II-Übereinkommen für das Vorliegen einer „Entscheidung, die von einem Gericht erlassen wurde“
– ausreicht, dass die Entscheidung von einer Behörde gleich welcher Art, die nach nationalem Recht als für die in den Anwendungsbereich des Übereinkommens fallenden Rechtsgebiete zuständig bezeichnet worden ist, erlassen wurde,
– oder ob es vielmehr erforderlich ist, dass eine solche Behörde bei der Ausübung dieser Zuständigkeit eine gerichtliche Funktion ausübt.
36. Ich möchte vorwegnehmen, dass meiner Ansicht nach die zweite der beiden soeben dargelegten Auslegungen von Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens die richtige ist.
37. Die Ausübung einer „gerichtlichen Funktion“ sowie die Einhaltung von Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und die Beachtung des Grundsatzes des kontradiktorischen Verfahrens sind nämlich (implizite) Voraussetzungen dafür, dass eine „Entscheidung“ auf der Grundlage eines Rechtsinstruments, das die grenzüberschreitende Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen regelt, zirkulieren kann.
38. Für diesen Standpunkt sprechen viele Argumente. Ich werde insbesondere auf das Urteil Schlömp(21), die innere Logik des Lugano‑II-Übereinkommens und seine systematische Auslegung eingehen.
B. Das Urteil Schlömp
39. Sofern ich mich nicht irre, gibt es nur ein einziges Urteil des Gerichtshofs (das Urteil Schlömp) zur Auslegung des Begriffs „Gericht“ im Sinne des Lugano‑II-Übereinkommens.
40. In der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen ist, ging es um die Frage, ob eine Schlichtungsbehörde nach Schweizer Recht als „zuerst angerufenes Gericht“ im Sinne der in Art. 27 des Lugano‑II-Übereinkommens vorgesehenen Rechtshängigkeitsregel eingestuft werden kann.
41. Zwar ging es in der Rechtssache nicht um die Auslegung des Begriffs „Gericht“ im Rahmen der Definition einer Entscheidung (gemäß Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens), jedoch besteht eine Parallele zwischen den Rechtshängigkeitsregeln und dem Vorliegen einer „Entscheidung“, die nach Titel III des Lugano‑II-Übereinkommens anerkannt und vollstreckt werden kann.
42. Bei dem Lugano‑II-Übereinkommen handelt es sich um ein Doppelübereinkommen, das die Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen vereinfachen soll(22). Die Vorschriften über die Ausübung oder Koordinierung der gerichtlichen Zuständigkeit sollen (wie die Bestimmungen über die Rechtshängigkeit) die Verwirklichung dieses Ziels gewährleisten. Es wäre nicht zweckmäßig, von dem (später angerufenen) Gericht des Vollstreckungsstaates zu verlangen, sich zugunsten des zuerst angerufenen Gerichts für unzuständig zu erklären, wenn dieses nicht befugt wäre, eine „Entscheidung“, d. h. eine gerichtliche Entscheidung, die im zweiten Staat anerkannt und vollstreckt werden kann, zu erlassen(23).
43. Die Definition von „Gericht“, die sich aus dem Urteil Schlömp ergibt, ist somit relevant für die Beurteilung der Bedeutung dieses Begriffs im Rahmen von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens.
44. In Bezug auf Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens(24) wurde im Urteil Schlömp natürlich die darin enthaltene Öffnungsklausel berücksichtigt (wonach die schweizerischen Schlichtungsbehörden nach den nationalen Rechtsvorschriften „für die in den Anwendungsbereich [des Lugano‑II-Übereinkommens] fallenden Rechtsgebiete zuständig“ waren).
45. Wäre dieses Element das einzige oder für die Einstufung als „Gericht“ ausreichend, hätte sich das Urteil Schlömp auf diese Feststellung beschränken können. Dies ist jedoch nicht der Fall, und der Gerichtshof hat über die rein formalen Erwägungen hinaus die Funktionen der schweizerischen Behörden und die mit ihrem Handeln verbundenen Garantien geprüft.
46. Insbesondere hat der Gerichtshof dem Umstand Bedeutung beigemessen, dass diese Behörden
– im Rahmen eines „Schlichtungsverfahren[s, das] gesetzlich vorgesehen [ist], … dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens [unterliegt] und … grundsätzlich obligatorisch [ist, handelten]. Das Schlichtungsverfahren [konnte] entweder … zu einem rechtskräftigen Entscheid oder … zu einem Urteilsvorschlag führen, der die Wirkungen eines rechtskräftigen Entscheids erlangen kann, wenn er nicht abgelehnt wird, oder zur Genehmigung einer Einigung oder der Erteilung einer Klagebewilligung führen“(25); und
– „den Verfahrensgarantien … im Hinblick auf die Ausstandsgründe der Friedensrichter unterworfen [waren], aus denen sich die Schlichtungsbehörden zusammensetzen, und … ihre Funktionen in vollkommener Unabhängigkeit aus[übten]“(26).
47. Aus diesen Bestimmungen hat der Gerichtshof abgeleitet, dass „die [schweizerischen] Schlichtungsbehörden bei der Ausübung der ihnen … übertragenen Aufgaben als ‚Gericht‘ im Sinne von Art. 62 des Lugano‑II‑Übereinkommens eingeordnet werden können“.
48. Mehrere der Elemente, mit denen sich der Gerichtshof im Urteil Schlömp befasst hat, stimmen mit denen überein, die andere Rechtsinstrumente (insbesondere die Verordnung Nr. 4/2009)(27) für die Einstufung als gerichtliche Entscheidung als unerlässlich ansehen.
49. Dies gilt für die Unparteilichkeit der Behörde in interner und externer Hinsicht, den kontradiktorischen Charakter des Verfahrens zwischen den Parteien, die Befugnis zum Erlass von Entscheidungen mit gleicher Wirkung wie eine gerichtliche Entscheidung und das Bestehen einer eigenen Befugnis, verbindliche Entscheidungen zu treffen.
50. Zusammenfassend wurde im Urteil Schlömp, sofern ich es richtig auslege, der Begriff des Gerichts an die Ausübung „gerichtlicher Funktionen“ und an einen Mindeststandard an Verfahrensgarantien geknüpft.
C. Interne Logik des Lugano‑II-Übereinkommens und systematische Auslegung
51. Der Pocar-Bericht bestätigt die von mir vertretene Auslegung von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens. Dort heißt es: „Die Definition erfasst … Entscheidungen eines Gerichts oder eines Organs oder einer Person, das bzw. die eine gerichtliche Funktion ausübt…, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Person, die die Entscheidung erlässt, formal als ‚Richter‘ bezeichnet wird[(28)].“
52. Auch die Erforderlichkeit einer einheitlichen und mit den entsprechenden Vorschriften der Brüssel-Verordnungen im Einklang stehenden Auslegung des Lugano‑II-Übereinkommens (ein Grundsatz, den der Gerichtshof bestätigt hat(29)) führt zu diesem Ergebnis.
53. Wie ich bereits ausgeführt habe, ist die Definition des Begriffs „Entscheidung“ in der Brüssel‑I- und der Brüssel‑Ia-Verordnung sowie in den Lugano-Übereinkommen identisch. Der Unterschied liegt im Begriff „Gericht“, da die Brüssel-Verordnungen von einem Verständnis ausgehen, das weniger offen für eine „Entgerichtlichung“ des Zivilverfahrens ist(30) als der Ansatz des Lugano‑II-Übereinkommens.
54. Ich möchte diese Unterschiede nicht kleinreden. Ich bin jedoch der Auffassung, dass das Erfordernis, dass ein „Gericht“ eine „gerichtliche Funktion“ ausübt und Mindeststandards der Unabhängigkeit und der Beachtung des Grundsatzes des kontradiktorischen Verfahrens erfüllt, beiden Systemen unverändert zugrunde liegt.
55. Dies ergibt sich meines Erachtens aus einem Vergleich zwischen den im Urteil Schlömp genannten Merkmalen eines „Gerichts“ im Sinne des Lugano‑II-Übereinkommens, den (impliziten) Elementen, die sich aus der Rechtsprechung zum Begriff „Gericht“ im Brüsseler System ergeben, und den (ausdrücklichen) Elementen in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4/2009.
56. Auf diese Weise wird eine einheitliche Auslegung der drei Rechtsinstrumente gewährleistet, die die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Handelssachen (einschließlich Unterhaltspflichten) in den Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) regeln.
57. Zwar gewährleistet der von mir vertretene Ansatz, wie ich ausgeführt habe, die Kohärenz bei der Auslegung der verschiedenen Rechtsinstrumente, doch gilt dieses Erfordernis nicht in gleichem Maß für andere Rechtsakte, die Bereiche regeln, die nicht Gegenstand des Lugano‑II-Übereinkommens sind. Ich beziehe mich insbesondere auf die Verordnungen über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung(31), die eine Definition des Begriffs „Gericht“ enthalten, die im Wesentlichen mit der in Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens übereinstimmt.
58. Im Zusammenhang mit diesen anderen Verordnungen hat der Gerichtshof den Begriff „Gericht“ in einer Weise ausgelegt(32), die ihn (auf den ersten Blick) von der Ausübung gerichtlicher Funktionen loszulösen scheint. Das Urteil Senatsverwaltung für Inneres und Sport, in dem diese Auslegung zum Ausdruck kommt, ist meines Erachtens nicht unvereinbar mit den bisherigen Ausführungen zu dem in Rede stehenden Begriff.
59. In diesem Urteil ging es um die Frage, ob eine Eheauflösung, über die die Ehegatten in einer Vereinbarung übereingekommen sind und die von einem Standesbeamten eines anderen Mitgliedstaats ausgesprochen wurde, als „Ehescheidung“ anerkannt werden konnte.
60. In diesem konkreten Zusammenhang hat der Gerichtshof entschieden, dass „jede Behörde, die eine ‚Entscheidung‘ im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der [Verordnung 2201/2003] zu treffen hat, die Kontrolle über den Ausspruch der Ehescheidung behalten muss, was im Rahmen einvernehmlicher Ehescheidungen impliziert, dass sie eine Prüfung der Scheidungsvoraussetzungen anhand des nationalen Rechts vornimmt und prüft, ob das Einvernehmen der Ehegatten über die Scheidung tatsächlich gegeben und gültig ist“(33).
61. Hier wird jedoch lediglich die im Urteil Solo Kleinmotoren für Zivil- und Handelssachen entwickelte allgemeine Lösung für den Bereich des Eherechts konkretisiert. Dies erkennt auch der Gerichtshof an(34).
62. Zwar hat der Gerichtshof im Urteil Senatsverwaltung für Inneres und Sport eine sehr weit gefasste Auslegung der „Prüfung in der Sache“ als Merkmal für die Abgrenzung einer „Entscheidung“ vorgenommen, die nicht vollständig mit der Auslegung im Urteil WB(35) übereinstimmt. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass das Erfordernis einer eigenständigen Kontrolle (d. h. einer eigenen Entscheidungsbefugnis in der Sache) ein wesentliches Merkmal der gerichtlichen Funktion(36) darstellt.
63. Auch hat der Gerichtshof im Urteil Senatsverwaltung für Inneres und Sport weder spezifische Anforderungen an die Unabhängigkeit noch die Erforderlichkeit eines kontradiktorischen Verfahrens genannt. Die Nichterwähnung erklärt sich aus dem besonderen Kontext dieser Rechtssache(37). Der Gerichtshof hätte eine einseitige Scheidung, die ohne ordnungsgemäße Anhörung der Ehegatten und von einer Behörde ausgesprochen wird, deren Unabhängigkeit zumindest fraglich ist, kaum als „Entscheidung“ eingestuft(38).
64. Zusammenfassend setzt der Begriff „Entscheidung“ in allen Rechtsinstrumenten der Union, die die Anerkennung und Vollstreckung von gerichtlichen Entscheidungen regeln, einschließlich des Lugano‑II-Übereinkommens, voraus, dass das „Gericht“, das sie erlässt, eine „gerichtliche Funktion“ ausübt. Dies bedeutet, dass es über eine eigene Entscheidungsbefugnis verfügen und Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und die Beachtung des Grundsatzes des kontradiktorischen Verfahrens erfüllen muss.
D. Schweizer Verfahren zur Zwangsbeitreibung von Forderungen
65. Der Oberste Gerichtshof geht von folgenden Prämissen aus:
– Die Entscheidungen des (schweizerischen) Betreibungs- und Konkursamts könnten grundsätzlich unter Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens fallen, auch wenn es sich bei diesem Amt „nicht um ein Gericht im klassischen organisationsrechtlichen Sinn, sondern um ein ‚Amt‘ bzw. eine Behörde handelt“.
– Dies liege daran, dass in Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens „ein funktionaler Ansatz verankert [ist], demzufolge auch eine Behörde aufgrund der von ihr ausgeübten Funktionen als Gericht bestimmt werden kann“(39).
– Die Analyse der Art der von den (schweizerischen) Betreibungs- und Konkursämtern ausgeübten Funktionen „spricht für die Annahme, dass [diese] nicht als ‚Gericht‘ im Sinne des Art. 32 [des Lugano‑II-Übereinkommens] anzusehen [sind]“, da sie „keine Befugnis [haben], die materielle Berechtigung des Anspruchs zu prüfen, sondern der Gläubiger im Fall der Beeinspruchung des Zahlungsbefehls durch einen Rechtsvorschlag des Schuldners eine Klage bei Gericht einbringen muss“(40).
66. Ausgehend von diesen Prämissen und vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen kann der Gerichtshof ihm die erforderlichen Hinweise für die Beantwortung seiner Fragen geben.
67. Mit diesen Hinweisen lässt sich feststellen, ob das Betreibungs- und Konkursamt beim Erlass eines Zahlungsbefehls wie dem im vorliegenden Fall in Rede stehenden eine gerichtliche Funktion ausübt und die übrigen Voraussetzungen aus dem Urteil Schlömp erfüllt.
68. Nach den vorliegenden Informationen ist der Zahlungsbefehl Teil des schweizerischen Betreibungsverfahrens und gliedert sich in zwei Hauptabschnitte(41):
– Im Einleitungsverfahren (Art. 69 ff. SchKG) wird die Vollstreckbarkeit des geltend gemachten Anspruchs abgeklärt, dessen materiell-rechtlicher Bestand unter Umständen noch gar nicht feststeht.
– Im darauffolgenden eigentlichen Vollstreckungsverfahren (Art. 89 ff. SchKG) werden dann die Vermögenswerte des Schuldners verwertet, um die Ansprüche der Gläubiger zu befriedigen.
69. In der ersten Phase stellt der Gläubiger beim Betreibungs- und Konkursamt ein einseitiges Betreibungsbegehren. Es ist nicht erforderlich, dass er bereits über einen Titel verfügt, mit dem die Forderung bescheinigt wird, und die Angaben des Gläubigers können sich auf eine „Identifizierung der fraglichen Forderung“ beschränken(42). Eine Begründung ist nicht erforderlich(43).
70. Nach Eingang des Betreibungsbegehrens des Gläubigers erteilt das Betreibungs- und Konkursamt den Zahlungsbefehl ohne vorherige Anhörung des Betriebenen. Die schweizerische Regierung(44) weist darauf hin, dass sich die Aufgabe des Betreibungs- und Konkursamts in diesem Stadium des Verfahrens im Wesentlichen darin erschöpfe, die Angaben aus dem Betreibungsbegehren des Gläubigers unverändert, gegebenenfalls auch automatisiert(45), in den Zahlungsbefehl zu übernehmen.
71. Das Betreibungs- und Konkursamt führt keine inhaltliche Prüfung des Betreibungsbegehrens durch, und auch eine Kontrolle der gerichtlichen Zuständigkeit nach dem Lugano‑II-Übereinkommen findet nicht statt(46).
72. Nach Erlass des Zahlungsbefehls inaudita altera parte setzt das Betreibungs- und Konkursamt den Schuldner davon in Kenntnis und weist ihn darauf hin, dass er innerhalb von zehn Tagen nach der Zustellung Rechtsvorschlag erheben kann und dass, falls weder gezahlt noch Rechtsvorschlag erhoben wird, „das Verfahren fortgesetzt wird“.
73. Wie die Schweizer Regierung ausführt(47), hat der Zahlungsbefehl, auch wenn der Schuldner nicht innerhalb der im SchKG festgelegten Frist widerspricht(48), keine materielle Rechtskraft(49). Wird kein Rechtsvorschlag erhoben, erschöpft sich die Wirkung des Zahlungsbefehls darin, dass das Verfahren in die zweite Phase, das eigentliche Vollstreckungsverfahren, treten kann.
74. Diese Beschreibung des schweizerischen Verfahrens und der in seinem Rahmen vom Betreibungs- und Konkursamt wahrgenommenen Aufgaben ermöglicht es, zu prüfen, ob es sich bei dieser Behörde um ein „Gericht“ handelt und ob seine Entscheidungen folglich als „Entscheidungen“ im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens eingestuft werden können.
1. Unabhängigkeit
75. Im Vorlagebeschluss äußert das vorlegende Gericht keine Zweifel an der Unabhängigkeit des Betreibungs- und Konkursamts.
76. Die Kommission merkt jedoch an(50), dass das SchKG den kantonalen Aufsichtsbehörden eine Kontrollfunktion über das Handeln des Betreibungs- und Konkursamts übertrage. Diese Funktion beinhalte „die individuell-konkrete Aufsichtskompetenz …, das heißt die direkte Kontrolle über [das Betreibungs- und Konkursamt] und mithin die Befugnis, im Einzelfall aufsichtsrechtlich einzuschreiten oder über bestimmte Verfahrensfragen selbst zu entscheiden“.
77. Alles deutet daher darauf hin, dass das Betreibungs- und Konkursamt das für Gerichte charakteristische Erfordernis der Unabhängigkeit nicht erfüllt(51). Der (von der Kommission hervorgehobene) Umstand, dass die kantonalen Aufsichtsbehörden der den Zahlungsbefehl ausstellenden Behörde Weisungen erteilen können, spricht gegen eine Einstufung als unabhängige Behörde.
2. Kontradiktorischer Charakter des Verfahrens
78. Im Urteil Pula Parking hat sich der Gerichtshof mit einem Verfahren befasst, in dem a) ein vom Notar auf der Grundlage einer „glaubwürdigen Urkunde“ ausgestellter Vollstreckungsbefehl dem Schuldner zugestellt wurde, ohne dass zuvor der beim Notar gestellte Antrag dem Schuldner übermittelt worden wäre, und b) der Notar nach der Zustellung an den Schuldner, sofern dieser einen „zulässigen und mit Gründen versehenen“ Widerspruch einlegt, die Akte zur Durchführung des Widerspruchsverfahrens an das zuständige Gericht, das über den Widerspruch entscheidet, weiterzuleiten hatte.
79. Insoweit hat der Gerichtshof festgestellt, dass „die vom Notar … vorgenommene Prüfung des Antrags auf Ausstellung eines Vollstreckungsbefehls auf einer solchen Grundlage keinen kontradiktorischen Charakter [hat]“(52).
80. Im vorliegenden Fall berufen sich die Gläubiger auf das Urteil Denilauler(53), um geltend zu machen, dass die im Urteil Pula Parking ergangene Entscheidung hier nicht maßgeblich sei(54).
81. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden(55):
– „Die Bestimmungen des [Brüsseler] Übereinkommens [vom 27. September 1968 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen] … bringen insgesamt das Bestreben zum Ausdruck sicherzustellen, dass … die Verfahren, die zum Erlass gerichtlicher Entscheidungen führen, unter Wahrung des rechtlichen Gehörs durchgeführt werden … Im Lichte dieser Erwägungen wird deutlich, dass das Übereinkommen maßgeblich auf solche gerichtlichen Entscheidungen abstellt, denen, bevor in einem anderen Staat ihre Anerkennung und Vollstreckung beantragt wurde, im Urteilsstaat nach unterschiedlichen Modalitäten ein kontradiktorisches Verfahren vorangegangen ist oder hätte vorangehen können[(56)].“
– Ein solcher Beschluss darf „erst wirksam [werden]“, nachdem er den Antragsgegnern mitgeteilt worden ist, die anschließend bei dem Gericht, das ihn erlassen hat, ihre Rechte geltend machen können, indem sie das Recht des Antragstellers bestreiten(57). Insbesondere muss eine echte Verteidigungsmöglichkeit bestehen, bevor eine Entscheidung vollstreckbar wird(58).
– Das Erfordernis der Wahrung des rechtlichen Gehörs „ist bei Säumnis des Antragsgegners besonders entscheidend“. Art. 34 Nr. 2 des Lugano‑II-Übereinkommens will ebenso wie die entsprechenden Artikel im Brüsseler System „gerade sicherstellen, dass eine im Versäumnisverfahren ergangene Entscheidung … nur dann anerkannt oder vollstreckt werden kann, wenn es dem Antragsgegner möglich war, sich vor dem Gericht des Urteilsstaats zu verteidigen“. Insbesondere ist erforderlich, dass dem Beklagten das verfahrenseinleitende Schriftstück oder ein gleichwertiges Schriftstück ordnungsgemäß und rechtzeitig zugestellt worden ist, um es ihm zu „erlauben, festzustellen, ob er sich verteidigen muss“(59).
82. Nach Ansicht der Gläubiger des vorliegenden Rechtsstreits ist der Umstand, dass dem Schuldner gegen den Zahlungsbefehl das Verteidigungsmittel des Rechtsvorschlags zur Verfügung steht, bevor der Zahlungsbefehl vollstreckbar wird, ausreichend, um das Zwangsvollstreckungsverfahren als kontradiktorisch einzustufen.
83. Ich beschränke mich darauf, hierzu zwei Überlegungen anzustellen.
84. Erstens war die Rechtsprechung Denilauler dem Gerichtshof bereits vor dem Urteil Pula Parking wohlbekannt, und dennoch scheint er mit dem Urteil Pula Parking von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Meines Erachtens bestand das Hauptproblem im Urteil Pula Parking darin, dass die Zuständigkeit des Notars ihrem Wesen nach auf die Ex-parte-Phase des Verfahrens beschränkt war, da er bei Widerspruch des Schuldners verpflichtet war, die Akte einem Gericht zu übermitteln, vor dem die eigentliche „kontradiktorische Erörterung“ zwischen den Parteien stattfand. Diese funktionale Trennung zwischen den beiden Phasen des Verfahrens deutet darauf hin, dass die Zuständigkeit des Notars nicht über die erste Phase hinausging und somit keinen kontradiktorischen Charakter hatte.
85. Vor diesem Hintergrund wäre es folgerichtig, das Urteil Pula Parking nicht im Hinblick auf die Wahrung der Verteidigungsrechte zu analysieren, sondern im Hinblick auf das Kriterium des Bestehens einer eigenen Entscheidungsbefugnis, d. h. der Befugnis, über den zwischen den Parteien infolge des Widerspruchs entstandenen „Rechtsstreit“ endgültig zu entscheiden. Die kroatischen Notare und das schweizerische Betreibungs- und Konkursamt haben gemeinsam, dass ihnen diese Befugnis fehlt.
86. Zweitens ist es, wenn die Rechtsprechung Denilauler im vorliegenden Fall für maßgeblich erachtet wird, zweifelhaft, ob die bloße Möglichkeit, dem vom Betreibungs- und Konkursamt erlassenen Zahlungsbefehl zu widersprechen, zu einem echten „kontradiktorischen Verfahren“ führt und eine tatsächliche Ausübung der Verteidigungsrechte des Antragsgegners darstellt.
87. Im Urteil Hengst Import, das in Bezug auf ein italienisches decreto ingiuntivo ergangen ist, hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine „Entscheidung“ in einem kontradiktorischen Verfahren ergangen ist, wenn die Zustellung aller erforderlichen Informationen den Antragsgegner vor Erlass einer vollstreckbaren Entscheidung „in die Lage versetzt, seine Rechte … geltend zu machen“, und es ihm „[erlaubt wird], festzustellen, ob er sich verteidigen muss“(60).
88. Angesichts der Merkmale des schweizerischen Verfahrens zur Zwangsbeitreibung von Forderungen ist nicht ersichtlich, dass diese Ziele allein durch die Zustellung des Zahlungsbefehls erreicht werden. Für den Erlass des Zahlungsbefehls ist es nicht erforderlich, dass der Gläubiger das Bestehen der Forderung rechtfertigt oder nachweist oder einen Grund für seinen Anspruch angibt: In Ermangelung eines Titels genügt die Angabe des „Grundes der Forderung“ (Art. 67 SchKG). Nach den Ausführungen der Schweizer Regierung erschöpft sich die Aufgabe des Betreibungs- und Konkursamts darin, die vom Gläubiger zur Verfügung gestellten (spärlichen) Angaben in den Zahlungsbefehl zu übernehmen und diesen dem Schuldner zuzustellen.
89. Zu berücksichtigen ist auch, dass im Fall des Rechtsvorschlags des Schuldners das darauffolgende (streitige) Verfahren vor dem Gericht vom Gläubiger, der den Zahlungsbefehl beantragt hat, eingeleitet werden muss. Es ist nämlich der Gläubiger, der eine Klage erheben muss, in dem der „Grund der Forderung“ und die Rechtsgründe, auf die er seinen Anspruch stützt, anzugeben sind(61).
90. Dieser Umstand zeigt, dass eine echte kontradiktorische Erörterung erst ab der Zustellung dieser Klage stattfinden kann, da der Schuldner mit der Klage in die Lage versetzt wird, die Ansprüche des Gläubigers in der Sache zur Kenntnis zu nehmen und zu bestreiten.
91. Anders verhält es sich bei der Zustellung des Zahlungsbefehls, die nur einen formalen (und nicht begründeten) Rechtsvorschlag ermöglicht, mit dem das Vollstreckungsverfahren eingestellt wird, der jedoch kein echtes Verteidigungsmittel darstellt.
92. Folglich ändert die Möglichkeit, Rechtsvorschlag gegen den Zahlungsbefehl zu erheben, bevor dieser vollstreckbar wird, nichts daran, dass das Verfahren beim Betreibungs- und Konkursamt keinen wirklichen kontradiktorischen Charakter hat.
3. Vorliegen einer eigenen Entscheidungsbefugnis
93. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass das Betreibungs- und Konkursamt nicht befugt sei, eine eigenständige Prüfung der materiellen Berechtigung des Anspruchs vorzunehmen.
94. Die Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens bestätigen, dass das Betreibungs- und Konkursamt jedenfalls bei einer titellosen Betreibung nicht einmal zu einer Prima-facie-Prüfung des Bestehens und der Begründetheit der Forderung befugt ist, auf die der Gläubiger seinen Anspruch stützt(62).
95. Ferner wird nicht bestritten, dass die Tatsache, dass der Schuldner keinen Rechtsvorschlag erhoben hat, lediglich dazu führt, dass das Verfahren in die (eigentliche) Vollstreckungsphase des Zahlungsbefehls übergeht. Der Zahlungsbefehl enthält jedoch keine Feststellung zum Bestehen der Schuld und kann keine Rechtskraft erlangen(63).
96. Zwar verlangt Art. 38 des Lugano‑II-Übereinkommens für die Vollstreckung im Staat, in dem die Anerkennung geltend gemacht wird, nicht, dass eine Entscheidung rechtskräftig ist, sondern es genügt, dass sie im Ursprungsstaat vollstreckbar ist. Wie die Kommission hervorhebt(64), unterscheidet sich jedoch ein noch nicht (materiell) rechtskräftiger Titel von einem Titel, der von vornherein nicht der materiellen Rechtskraft fähig ist.
97. Dass der Titel keine Rechtskraft erlangen kann, ist die unmittelbare Folge davon, dass der vom Betreibungs- und Konkursamt erlassene Zahlungsbefehl keine Feststellung über das Bestehen des mit dem Betreibungsbegehren geltend gemachten Anspruchs enthält.
98. Wenn die materielle Rechtskraft nur einer Entscheidung zukommen kann, mit der dem Antrag aus materiell-rechtlichen Gründen stattgegeben oder dieser abgewiesen wird, gilt dies nicht für eine Entscheidung, mit der nicht in der Sache über den Antrag entschieden wird.
99. Im Übrigen wird der Rechtsstreit im Fall eines Rechtsvorschlags des Schuldners gemäß Art. 79 SchKG in ein Zivil- oder Verwaltungsverfahren überführt. Das Betreibungs- und Konkursamt ist nicht einmal befugt, die Rechtmäßigkeit der Vollstreckung im Hinblick auf die formalen Anforderungen der Art. 80 und 82 SchKG zu prüfen, d. h., ob es bereits einen gültigen Vollstreckungstitel oder ein Schuldanerkenntnis gibt(65).
100. Demnach verfügt das Betreibungs- und Konkursamt über keine eigene Entscheidungsbefugnis. Folglich können von ihm ausgestellte Zahlungsbefehle nicht als „Entscheidung“ im Sinne von Art. 32 des Lugano‑II-Übereinkommens eingestuft werden.
101. Die Gläubiger machen geltend, dieser Ansatz sei „diplomatisch fragwürdig“, da der Gerichtshof im Rahmen eines multilateralen Vertrags, an dem nicht nur die Union, sondern auch die EFTA-Staaten beteiligt seien, einem schweizerischen Verfahren die Qualität zur Schaffung eines vollstreckbaren Titels abspreche. Wenn ich ihren Standpunkt richtig verstehe, argumentieren sie, dass die Schweizer Regierung im Rahmen der Verhandlungen über das Lugano‑II-Übereinkommen davon ausgegangen sei, dass ihren Betreibungs- und Konkursämtern die Eigenschaft eines „Gerichts“ zuerkannt werde(66).
102. Um diesen Einwand zurückzuweisen, genügt der Hinweis, dass die Schweizer Regierung es im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsverfahrens verneint hat, dass die Betreibungs- und Konkursämter der Schweiz als „Gerichte“ im Sinne von Art. 62 des Lugano‑II-Übereinkommens angesehen werden könnten.
103. Darüber hinaus betont die Schweizer Regierung, dass die von den Betreibungs- und Konkursämtern erlassenen Zahlungsbefehle zur Vollstreckungsphase gehörten, sie also dem Territorialitätsprinzip unterlägen und Wirkungen in der schweizerischen Rechtsordnung entfalten sollten und keinen grenzüberschreitenden Geltungsanspruch hätten(67).
V. Ergebnis
104. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Obersten Gerichtshof (Österreich) wie folgt zu antworten:
Die Art. 32 und 62 des am 30. Oktober 2007 unterzeichneten Übereinkommens über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, das im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2009/430/EG des Rates vom 27. November 2008 genehmigt wurde,
sind dahin auszulegen, dass
ein Zahlungsbefehl, der von einem Betreibungs- und Konkursamt im Rahmen einer titellosen Betreibung erlassen wird, nicht als „Entscheidung eines Gerichts“ anzusehen ist, wenn diese Behörde weder gerichtliche Funktionen ausübt noch Garantien für ihre Unabhängigkeit bietet, im Rahmen eines Verfahrens ohne kontradiktorischen Charakter handelt und keine eigene Entscheidungsbefugnis ausübt.